社评:实施“绿色经济政策路线图”的制度突破

与单一行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理与行政监控成本等优点。但实施起来不可能一帆风顺，因为要面对不同部门、地方和行业间的利益冲突，甚至要面对公众过高的期望与不完美结局之间的尴尬

　　据多家媒体报道，国家环保总局和中国保监会近日联合发布《关于环境污染责任保险的指导意见》，将对生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业、易发生污染事故的石油化工企业和危险废物处置企业，特别是近年来发生重大污染事故的企业和行业，开展环境污染责任保险试点工作。
     据悉，这一被称为绿色保险的政策是继绿色信贷之后出台的第二项环境经济政策，是国家环保总局联合有关部门建立环境经济政策体系的积极探索。此后，国家环保总局还将与更多宏观经济部门联手，就绿色证券、生态补偿等进行政策研究与试验———这一系列环境经济政策被形象地称为“绿色经济政策路线图”。

　　从2005年起，国家环保总局数次掀起“环评风暴”，刮停了投资上百亿元的项目。2007年，环保部门动用手中最大的行政权力———对4个地区实行“流域限批”。环保部门站在风口浪尖，疾风骤雨地开展大规模执法行动，虽然收到了一定成效，但具有长期威慑力的制度约束并未形成。

　　一个残酷的现实是：我国已进入环境污染事故高发期。据中国绿色国民经济核算研究报告估算，我国2007年因环境污染造成的损失，相当于当年国内生产总值的6%。一些地方的经济增长如果除去环境污染和生态破坏的代价，可能是负数。

　　在严峻的环境形势面前，环保部门“单打独斗”，以行政手段为主的“末端治理”，已明显孤掌难鸣、力不从心。于是，国家环保总局争取财政部、中国保监会、中国证监会、商务部等许多“同盟军”，希望以多方合力推进威力强大的环境经济政策。

　　与单一行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理与行政监控成本等优点。迄今为止，它也是国际社会解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。它运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段，解决企业缺乏来自环境方面的激励和约束机制。

　　但是，环境经济政策的制度建设可能比刮几起“环评风暴”更为艰辛。国家环保总局副局长潘岳说，制度建设是一个漫长艰难的过程，但现实不容许我们等到问题解决后再开始行动，而是必须在行动中解决问题。

　　比如，“绿色经济政策路线图”的起点是绿色信贷，意在釜底抽薪，通过对减排不力企业的金融惩戒，切断企业资金源头。实施半年来，取得了阶段性、局部性的成果，但大面积推进还面临着不少制度性和技术性的障碍。再如，绿色保险刚宣布试点，一些国有大企业即认为不宜把大型化工企业纳入环境污染责任强制保险的范围内，担心一些污染责任损害的赔偿限额很大，国内保险公司不具有承保能力等。

　　实施“绿色经济政策路线图”，不可能一帆风顺，因为要面对不同部门、地方和行业间的利益冲突，甚至要面对公众过高的期望与不完美结局之间的尴尬。国家环保总局表示，将尽快搭起一套环境经济政策的框架，一方面为各相关方的参与提供一个成型的基础，一方面让各项政策互相支持，形成合力，为节能减排、落实科学发展观提供强有力的制度支撑。对此，我们无疑需要更多的坚韧。

绿色经济政策路线图的现实困境
　　2008年2月27日 15点27分  来源：中国网     
　　关键词: 绿色税收 绿色贸易 路线图 风暴 环保总局 环境信息披露 新闻眼 绿色GDP 政策手段 政策体系
　　继“绿色信贷”、“绿色保险”之后，国家环保总局祭出环境经济政策方面的第三把“利剑”：绿色证券。国家环保总局副局长潘岳透露，环保总局将继续与相关部门联手，加紧研究“绿色贸易”、“绿色税收”、区域流域环境补偿机制、排污权交易等政策，最终形成完整的中国环境经济政策体系。
　　□ 环保总局的“绿色证券”利剑
　　国家环保总局祭出环境经济政策方面的第三把“利剑”：绿色证券。环保总局正式发布《关于加强上市公司环保监管工作的指导意见》，规定，“双高”行业公司申请首发上市或再融资的，必须进行环保核查；环保总局还将会商中国证监会，探索建立上市公司环境监管的协调与信息通报机制。>>>> “绿色证券”新政的核心
　　□ 环保总局"绿色证券"第一把火烧掉数百亿融资
　　2月13日至18日,短短一周内,环保总局先后出台了绿色信贷、绿色保险两项环境经济政策。前者主要限制或遏制违法企业和流域限批企业的申请贷款,后者则主要涉及污染事故的善后处理经济保障。根据环保总局数据显示,“绿色信贷”发布后,此前公布的38家违法企业名单和流域限批企业名单中,已有12家企业在申请贷款方面受到了金融机构的限制。 >>>>
　　□ 证监会首度回应环保总局 环保核查成上市必跨门槛
　　据专家透露，走了7年，才跨出第一步的上市公司环保核查制度尽管进展缓慢，但是，非常值得。专家特别看好中国证监会首次以文件形式下发的《关于重污染行业生产经营公司IPO申请申报文件的通知》。该通知要求，重污染行业生产经营公司申请首次公开发行股票的，申请文件中应当提供国家环保总局的核查意见；未取得环保核查意见的，不受理申请。>>>>
　　绿色信贷 指的是金融机构依据国家环境经济政策和产业政策，对研发、生产治污设施，从事生态保护与建设，开发、利用新能源，从事循环经济生产、绿色制造和生态农业的企业或机构提供贷款扶持，并实施优惠性的低利率；而对污染生产和污染企业的新建项目投资贷款和流动资金进行贷款额度限制，并实施惩罚性高利率的政策手段。
　　绿色保险 即“环境污染责任保险”，是国际上普遍采用的制度，它是企业就可能发生的环境事故风险在保险公司投保，由保险公司对污染受害者进行赔偿。
　　绿色证券 指以上市公司环保核查制度和环境信息披露制度为核心，通过调控社会募集资金投向，遏制污染企业过度扩张，并维护广大股民的利益。 >>>>
　　“从我局与各宏观经济部门合作情况看，一年内出台若干项政策，两年内完成主要政策试点，四年内初步形成中国环境经济政策体系，是可以预期的。”尽管实施困难重重，潘岳在接受记者采访时仍然描绘了一张美好的绿色经济政策路线图。
　　□ 完整的绿色经济政策路线图
　　环保总局副局长潘岳透露，环保总局将继续与相关部门联手，加紧研究“绿色贸易”、“绿色税收”、区域流域环境补偿机制、排污权交易等政策，最终形成完整的中国环境经济政策体系。
　　环境经济政策，是按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展。>>>>
　　□ “绿色经济政策路线图”开路先锋 “绿色信贷”
　　2007年7月，环保总局、人民银行、银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，标志着绿色信贷这一经济手段全面进入我国污染减排的主战场。政策发布后，得到了大部分地区金融系统和环保部门的回应。 >>>>
　　□ “绿色经济政策路线图”利剑之二 “绿色保险”
　　2月18日《关于环境污染责任保险的指导意见》与公众见面。对于这份被称为“绿色保险路线图”的文件，环保局副局长潘岳亲自作了充分解读。他说，目前，环境污染责任保险是国际上通行的做法。企业就可能发生的环境事故风险在保险公司投保，由保险公司对污染受害者进行赔偿，可以大大化解风险。>>>>
　　■ 环保五年大事记 2003年　9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》开始实施，该法赋予环评在项目审批上“一票否决权”。 2004年　2月，怒江建坝方案在强烈反对中被暂时搁置。12月9日，环保总局发布《严格电站环评项目坚决制止电站无序建设》。 2005年　第一次环评风暴。1月18日，环保总局宣布叫停金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30个违法水电开工项目。 2006年　第二次环评风暴。2月7日，国家环保总局对9省11家布设在江河水边的环境问题突出企业实施挂牌督办；对127个投资共约4500亿元的化工石化类项目进行环境风险排查。 2007年　第三次环评风暴。1月10日，环保总局通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目，并首次使用“区域限批”。
　　第四次环评风暴。7月3日，环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。>>>>
　　告别“风暴”，寻找新路。去年9月一个环境论坛上，环保总局副局长潘岳首次展示了新路——制度建设，即用7项政策构建全新的环境经济政策架构和路线图：绿色税收、环境收费、绿色信贷、生态补偿、排污权交易、绿色贸易和绿色保险。然而，绿色GDP无疾而终，而被视为其替代工程的“绿色信贷”，在推行半年之后，除了“取得阶段性、局部性成果”之外，面临的则是大面积推进时的制度性和技术性困难。
　　□ 告别环保风暴 推行环境经济新政
　　近年来，媒体把环保总局的执法行动称作“风暴”。这个名字很浪漫。但现实却是一场没有丝毫浪漫色彩的、漫长而艰辛的拉锯战。每一次，“风暴”都跟在突发事件和被动形势后面“亡羊补牢”；每一次，“风暴”都未能如愿变成常规性制度固定下来；每一次，“风暴”能改变的都远远不如人们期待的多。是该告别“风暴”寻找新路的时候了。>>>> 绿色系列政策前路曲折
　　□ 艰难之一：技术难题尚待突破
　　绿色系列政策还存在四个技术难题：一是相当多的中小型污染企业采取民间融资或者自筹资金，基本上不向金融机构贷款，绿色信贷对这些量大面广的污染企业尚不能发挥制约作用。二是信息沟通机制和有效性有待完善，一些地方环保部门发布的企业环境违法信息针对性不强、时效性不够，不能适应银行审查信贷申请的具体需要……>>>> □ 艰难之二：体制突围应是关键
　　由于缺乏对应的职能部门，生态补偿机制实质上处于难以操作的境地。有专家提出，要把环境经济政策从分散到各部门的行政法规中提升到立法高度，才能彻底破解体制难题。 >>>>□ 艰难之三：来自地方保护和企业的掣肘
　　绿色政策之一绿色信贷在未来实践中还面临着一系列技术难题：强制参保还是自愿？如果不强制，企业不参加怎么办？如何确定损害范围？如何评估？如何核定保险费率、索赔时效、赔偿标准各是什么？其他绿色经济政策仍处于停滞或争论中。>>>>
　　■ 相关评论
　　人民日报:环保"组合拳"不落空须克服地方保护与法律空白
　　事实证明，地方保护会使环境经济政策的效果大打折扣。“双高”(高耗能、高污染)项目短期内能够获得巨大利益，为地方带来大量财政收入，一些地方政府对这样的项目给予重点保护；
　　另一方面，我国环境经济政策的法律保障体系还很不完善，存在不少空白，不利于环境经济政策的有效实施。对于刚刚出台的“绿色保险”政策，人们担心，如果不能明确“环境污染责任险”的法律地位，一些企业可能不去投保。>>> ·中青报：从绿色信贷到绿色证券 环保新政靠什么 ·北青报：治污不能靠环保部门“单打独斗” ·业界热议绿色证券：平衡环保投入与长远收益
　　环保总局副局长潘岳在接受记者采访时说了这样一句话：“环境问题已经迫在眉睫，中国的国际形象不能等，国家的政治稳定不能等，社会和谐不能等，经济的可持续发展不能等，人民的生命健康不能等。”在环境经济政策面临的一系列现实困境面前，他仍表示，希望能够和各部门继续通力合作，“为建立成熟的绿色信贷机制而努力。”